王安石倡导变法最早可以追溯到嘉佑三年（1058年），那时候庆历新政才过去十五年，他当时任度支判官。
所谓度支就是掌管全国财赋的统计和支调。大宋立国之初，为了削弱地方，加强中央集权，设置度支使与户部使、盐铁使，总领全国财赋，合称三司使。度支判官也就是度支使下属职务。
王安石在考核地方进京述职时，奉上《上仁宗皇帝言事书》，系统地提出了变革内容，主张对宋初以来的法度进行全盘改革，革除大宋长期以来存在的积弊，以扭转当前积贫积弱的局势。建议朝廷改革科举取士制度、重视人才，请求立即对朝廷法度实施变革。
仁宗皇帝这时都还没有从庆历新政的失败缓过神，失去了锐意进取的决心，没有采纳王安石的建议。
不过这份万言书并非全无用处，治平四年（1067年）宋神宗即位，因这份万言书而久慕王安石之名的革新皇帝立刻就召王安石进京寻求富国强兵之路。
君臣一番推心置腹的交谈，神宗皇帝对王安石变法内容大加赞赏，不过一年多时间，就让王安石实现身份了上的转变。先任命他为江宁知府，旋即诏为翰林学士兼侍讲，再提拔为参知政事主持变法，过程可谓是一气呵成。
为指导变法的实施，朝廷先设立制置三司条例司，以筹划国家经济制定并颁布新法，同时也方便统筹财政。
同年四月，王安石遣人调察诸路农田、水利、赋役等情况，七月就颁布了立淮浙江湖六路均输法。
所谓均输法，是针对汴梁城物资需要和东南六路供应严重脱节，富商乘机牟利，百姓困于租税的情况，规定扩大运使职权，使其总握东南九路（江南东西、淮南、两浙、荆湖南北、福建、广南）财赋，并主管茶、盐、酒、矾税收和坑冶、市舶之入。朝廷自内藏库中拨出五百万贯钱和三百万石米，作为发运司的籴本（籴米是朝廷收购民间粮食的官买制度，用来备荒和赈济）。
均输法的本质在于徙贵就贱，用近易远。
所谓徙贵就贱，就是发运使不是固定不变地向各地征敛实物赋税，而主要是在灾荒歉收物价高涨的地区折征钱币，再用这些钱币到丰收的地区贱价购买上供物资。
如果有多个地区同时丰收物贱，就到距离较近、交通便利的地区购买，此即用近易远。
这样，既保证了朝廷在物资方面的需要，又节省了朝廷购买物质的成本和运费，同时减轻了百姓的负担。
总体算是利国利民之策，但是这还是遭到了反对者的痛斥，其中就有苏轼。
苏轼反对的理由是朝廷这是与民争利，唯利是嗜，法统上立不住脚。而且这均输法脱胎于汉武帝时期的酷吏桑弘羊。桑弘羊为了给汉武帝北击匈奴筹备足够的钱粮才提出这种均输法所提出的敛财手法。
其实这很容易理解，重视风俗教化的士大夫认为朝廷不能是谋利的机构，开了这个缺口，那势必就再也关不上了。而一旦吏治败坏，均输法又会成为官员谋利，刁难百姓的手段。
其他的一些反对者其实多不如苏轼来的这般坦荡，但也一样是站在大义的角度，如违背朝廷法度，与民争利等等，而实则是自身利益受到了损害。
“我们一条条来讨论，”赵煦缓缓道：“苏轼以为均输法如何？真的不能实施下去吗？”
均输法施行时，苏轼刚刚为父亲苏洵守孝三年结束，不曾到东南各路察看过均输法施行效果如何。但均输法一提出朝廷上就反对声一片，在所谓法理上站不住脚，施行起来自然是极难的。
“均输法是好办法，但不应该有朝廷主持。与民争利不符合朝廷法度。”苏轼言辞恳切，但说这话内心又有点虚，朝廷不来做，又该谁做呢！
“苏学士，”赵煦目光炯炯看着他，还是有些想不通两汉的读书人不仅能跃马执弓做太守，而且绝不是现今大谈法理、经义的迂腐之徒。他本要批评苏轼一番，但最后还是语重心长道：“朝廷法度不该是一成不变的，桑弘羊当时是有为汉武帝北击匈奴敛财粮的嫌疑，但也确实行之有效的解决了实际问题。我们学习圣人之道不该迂腐于一时之法度、风俗，有时也该致力于时效性。
春秋时两国交战往往不鼓不成列。敌方没有做好准备，摆好战斗阵列，不可以先发动进攻。哪怕对方渡河也要等他们到了岸摆好架势再出击。可后来孙子就提出了兵者诡道也，乘其不备、半渡击之也就成了最基本的战术要求。如今再谈不鼓不成列岂不可笑？”
“官家……”苏轼想再辩解一二。
赵煦直接制止了他，“我知道你想说什么，所谓与民争利其实也不成立，那些民是普通百姓吗？能靠此谋利者那个不是官宦子弟，地主之家？我们就该把利从这些人身上拿走，去均给贫苦百姓。至于一旦吏治败坏就会成为官员手段盘剥百姓？”
官家顿了一顿，却失笑道：“苏学士，试问没有均输法，那些贪官污吏、朝廷蛀虫们就没有方式去盘剥、压迫百姓了吗？放心，他们有一百种方法。”
“只是官家……”
赵煦再度摆手，示意让自己说完，“朝廷不该是谋利机构这点确实不假，不过那也得看我们谋得利用在了什么地方。即便没有均输法，如果朝政昏庸，官员崩坏，天子和朝廷大员们也有巧设明目一百种方式来压榨天下黎民，这都不是均输法的问题。
“还有这种利国利民的事如果朝廷不来做，让谁来做呢？指望商贾们自我约束，苏学士不是说重农抑商有理，而是我们永远不要相信商贾们能装着朝廷大义，他们永远是逐利的。”
这一番话下来，苏轼被反驳的哑口无言，若是年轻人，他肯定还要据理力争一番，但见多了百姓疾苦，官员腐败，反倒知道官家这些话是推心置腹，也都是实际情况。
任何法度都不可能是万能的，有利有弊，尽量做到利多于弊在一定程度就是有效的，能利于民利于朝廷的。
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